Рекомендации по организации и
Порядок организации и проведения конкурсного отбора, в том числе и конкурсного отбора пассажирских перевозчиков, предоставляющих услуги по транспортному обслуживанию населения для муниципальных нужд, в настоящее время регулируется Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Данным указом было:
утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд;
установлено, что заказы на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд должны размещаться на конкурсной основе, если иное не предусмотрено федеральными законами и указами Президента Российской Федерации;
рекомендовано проводить конкурсы на размещение заказов на закупку продукции для муниципальных нужд в порядке, утвержденным данным указом для размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд.
Нет необходимости пересказывать содержание Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, тем не менее далее мы будем останавливаться на отдельных моментах этого федерального нормативного правового акта, чтобы указать на положения, которые непосредственно применимы к организации и проведению конкурсных отборов пассажирских перевозчиков, предоставляющих услуги по транспортному обслуживанию населения.
3.2.1. Цель конкурса
Прежде всего, определим, каковы должны быть цели организации и проведения конкурсного отбора пассажирских перевозчиков. Логично было бы предположить, что главной целью конкурса является отбор пассажирских перевозчиков, готовых предоставлять услуги населению по одному из трех вариантов:
максимальный объем услуг за фиксированный объем финансирования[5];
фиксированный объем услуг за минимальный объем финансирования;
фиксированный объем услуг за фиксированный объем финансирования с наиболее высоким качеством предоставления услуг.
В таблице 5.1 приложения 5 представлена информация о том, какие цели проведения конкурса сформулированы в нормативных правовых актах по вопросам конкурсного отбора ряда муниципальных образований и субъектов Российской Федерации.
Как видно из этой таблицы, в подавляющем большинстве рассмотренных нормативных правовых актов цели проведения конкурсного отбора пассажирских перевозчиков совершенно иные, включающие в себя:
удовлетворение потребностей населения в перевозках;
повышение культуры и качества обслуживания пассажиров;
повышение безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров;
вовлечение водителей и индивидуальных владельцев в активную профилактическую работу по предупреждению ДТП;
укрепление транспортной дисциплины;
упорядочение пассажирских перевозок.
Пожалуй, можно согласиться с тем, что проводимый конкурсный отбор в числе прочего обеспечивает повышение культуры и качества обслуживания пассажиров, однако вряд ли возможно найти сколько-нибудь серьезное обоснование того, что проведение конкурсного отбора будет способствовать удовлетворению потребностей населения в перевозках. Действительно, само словосочетание «конкурсный отбор» говорит о том, что итогом конкурса является отбор из большого количества претендентов тех, кто в наибольшей степени соответствует определенным требованиям. Как следствие, вместо, к примеру, 10 перевозчиков по итогам конкурсного отбора на маршруте может остаться лишь один. Этот перевозчик скорее всего будет предоставлять услуги наиболее высокого качества, однако в любом случае объем этих услуг будет меньшим, чем суммарно у всех конкурсантов.
Также конкурсный отбор не способствует и не может способствовать повышению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров по той причине, что требования безопасности дорожного движения, во-первых, могут или соблюдаться, или не соблюдаться, а во-вторых, несоблюдение пассажирским перевозчиком требований безопасности дорожного движения имеет в конечном счете своим следствием изъятие у него лицензии на право предоставления услуг по пассажирским перевозкам общего пользования ? таким образом, данные перевозчики просто не смогут работать на маршрутах городского пассажирского транспорта, выставляемых на конкурс.
3.2.2. Формирование конкурсной комиссии
В состав конкурсной комиссии рекомендуется включить представителей органов исполнительной власти, в сфере ведения которых находится организация транспортного обслуживания населения. Наиболее целесообразным в данном случае является образование конкурсной комиссии из числа представителей:
муниципального органа управления городским пассажирским транспортным комплексом;
структурных подразделений органа местного самоуправления, в сфере ведения которых находится социальная защита населения (в том случае, если победитель конкурса должен будет предоставлять услуги по транспортному обслуживанию граждан, имеющих льготы на оплату проезда на городском пассажирском транспорте);
структурных подразделений органа местного самоуправления, отвечающих за финансирование исполнения муниципального заказа (в том случае, если по итогам конкурса определяется перевозчик, осуществляющий перевозки пассажиров за счет бюджетных средств);
регионального отделения Российской транспортной инспекции.
На практике, однако, перечень участников конкурсной комиссии по отбору пассажирских перевозчиков гораздо шире. В таблице 5.1 (приложение 5) представлена информация о составах конкурсных комиссий некоторых муниципальных образований Российской Федерации. Как видно из таблицы, в подавляющем большинстве случаев муниципальные нормативные правовые акты по вопросам организации конкурсного отбора перевозчиков предусматривают обязательное включение в состав конкурсной комиссии представителей органа местного самоуправления (37 из 43 вариантов), региональных отделений Российской транспортной инспекции (37 из 43), а также работников Государственной инспекции по безопасности дорожного движения (36 из 43). Следующими по количеству упоминаний в субфедеральных нормативных правовых актах по вопросам организации транспортного обслуживания населения (17 из 43 вариантов) являются работники государственных или муниципальных унитарных предприятий, предоставляющих услуги по транспортному обслуживанию населения на территории муниципального образования.
Наличие в составе конкурсной комиссии по отбору пассажирских перевозчиков их потенциальных конкурентов абсолютно недопустимо. Действительно, если в выборе пассажирских перевозчиков участвуют представители МУП/ГУП, конкурсная комиссия будет принимать решение исключительно в интересах упомянутых выше муниципальных образований. Вполне естественно, что представители унитарных предприятий городского пассажирского транспорта будут прямо заинтересованы в том, чтобы победителем конкурса стал наименее конкурентоспособный перевозчик, на фоне которого результаты работы унитарных предприятий будут выглядеть как минимум неплохо. Еще лучше, если по итогам конкурса будет выбран перевозчик, который не сможет в полной мере обеспечить выполнение выставленной на конкурс программы перевозок, что предоставит представителям унитарных предприятий городского пассажирского транспорта лишний аргумент в пользу отказа от привлечения к предоставлению услуг по транспортному обслуживанию населения муниципального образования перевозчиков немуниципальной формы собственности.
Эти же аргументы в полной мере действительны и при решении вопроса о включении в состав членов конкурсной комиссии представителей частных автотранспортных предприятий. Впрочем, отметим, что подобная практика все еще не нашла широкого распространения: лишь в одном из рассмотренных нормативных правовых актов, в Пензенской области, представители частного автотранспортного предприятия были включены в состав конкурсной комиссии.
Следующими по количеству упоминаний в составе конкурсных комиссий в рассмотренных нормативных правовых актах идут представители налоговых органов (16 из 43 вариантов). Участие в составе конкурсной комиссии представителей налоговых инспекций вряд ли можно счесть обоснованными. Безусловно, в соответствии с федеральным законодательством по вопросам конкуренции право исполнения муниципального заказа должны получать лишь подрядчики, не имеющие задолженности по уплате налогов. В то же время информация о наличии или отсутствии у конкурсанта задолженности по платежам в бюджет и внебюджетные фонды вполне может являться одной из составляющих конкурсной документации, вследствие чего участие в конкурсной комиссии представителей налоговых органов теряет всякий смысл.
Одинаковое количество раз упоминаются в рассмотренных нормативных правовых актах представители региональных отделений Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) и депутаты представительных органов власти. Если участие представителей МАП можно счесть вполне обоснованным (в компетенцию данного министерства в числе прочего входит контроль за соблюдением органами местного самоуправления требований законодательства об ограничении антимонопольной деятельности), то участие в конкурсной комиссии депутатов органов представительной власти является обоснованным лишь в случае, когда в соответствии с уставом муниципального образования на данные органы возложена часть функций по организации транспортного обслуживания населения.
Избыточным является включение в состав конкурсной комиссии представителей органов стандартизации, метрологии и сертификации (7 из 43 вариантов), региональных инспекций труда (4 из 43 вариантов), равно как и органов по охране окружающей среды (1 из 43 вариантов). Причина, по которой их не следует включать в состав конкурсной комиссии, та же, что и в случае с работниками налоговых органов: достаточно включить в состав конкурсной документации информацию о соответствии конкурсантов требованиям нормативных правовых актов по вопросам охраны окружающей среды, охраны труда и т.д.
В отличие от представителей унитарных предприятий городского пассажирского транспорта, включение в состав конкурсной комиссии представителей общественных организаций пассажирских перевозчиков является не только допустимым, но и весьма желательным. Действительно, в подавляющем большинстве случаев конкурсанты не допускаются на заседания конкурсной комиссии, поэтому обеспечить защиту их интересов в процессе конкурсного отбора возможно лишь в том случае, если на заседании конкурсной комиссии будут присутствовать их представители, которыми и являются сотрудники общественных объединений пассажирских перевозчиков.
В 6 из 43 рассмотренных нормативных правовых актов по вопросам организации конкурсного отбора пассажирских перевозчиков состав конкурсной комиссии не был определен, из чего можно сделать вывод о том, что эти документы носят формальный характер.
3.2.3. Требования к конкурсантам
В соответствии с упомянутым ранее федеральным нормативным правовым актом, к участнику конкурсного отбора допустимо предъявлять определенные требования. Конкурсант должен:
обладать необходимыми профессиональными знаниями и квалификацией;
обладать финансовыми средствами, оборудованием и другими материальными возможностями;
обладать опытом и положительной репутацией;
обладать необходимыми трудовыми ресурсами для предоставления услуг, выставляемых на конкурс;
исполнять обязательства по уплате налогов в бюджеты всех уровней и обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды;
не быть неплатежеспособным, не находиться в процессе ликвидации, не быть признанным банкротом (победителем конкурса не может являться организация, на имущество которой наложен арест или экономическая деятельность которой приостановлена).
Организатор конкурса вправе требовать от конкурсантов представления документов или иной информации, необходимых для удостоверения их квалификации. Любое требование, предъявляемое к конкурсантам, должно содержаться в конкурсной документации и относиться ко всем поставщикам. Не допускается установление критериев, требований или процедур, носящих дискриминационный характер в отношении квалификации конкурсантов, если это не предусмотрено федеральными законами или указами Президента Российской Федерации.
